早在贞观年间，大金川以西就设立了西昌道，将这片包括西山弱水四十八羌部的边远山区都纳入了大唐直接控制。

    设州置县，屯兵驻军。

    以西宁州（凉山西昌）为首城，设立了会野州（康定），丹巴（西嘉梁州），道坞州（道孚），剑川城（剑川），聿赍城（德钦），剑寻（维西），铁桥，谋统城（鹤庆），松外城（盐边），会川（会理），保塞（冕宁）诸州县、城堡、驿站等。

    不过当年初设西昌道后，对于东女、西山八国等为首的诸西羌部落，其实也还是以羁縻统治为主的。哪怕后来设道，但也给予了那些西羌很多的自治之权。

    毕竟大金沙江、大雪山以西地区，实在算不上什么好地方，地处偏远，交通不便，人烟稀少。

    只是既然是边远蛮地，那么西羌部落首领们，便不免格局有限，往往有些酋长便目光短浅，甚至容易膨胀，桀骜不驯。

    这几十年来，虽然朝廷坚定不移的往西昌道加强控制力，修建道路，增加驿站，甚至是移民，又是开发当地的矿山等，但受限于这里的条件，发展的还是比较缓慢的。

    因此时常有劫掠贡品、税赋，部落互相兼并、仇杀，以及公然对抗朝廷的事情发生。

    西羌过去号称四十八部，实际上这不过是个统称，事实上大大小小的部落林立无数，一直也都是一盘散沙，早年较强势点的也就是东女国、西山国等，其余的也都是这个占一条河谷，那个占几条山川，反正就是在山里逍遥自在。

    一般他们部落仇杀、互相劫掠兼并，西昌道的官员、驻军也都会去调解，只要不太过份，就是不搞到朝廷、官军头上，也不会大动干戈。但有时这些人也会胆大的抢劫商路，甚至打动中原商人过去开的矿山，劫掠移民的屯堡等，这就是犯了红线。

    前两年蔓延整个康藏高原的大叛乱，其实起因就是朝廷在山南控制了滇越和丽水等地区后，对这片高原也形成了一个战略包围，朝廷有了南面更富裕的河谷平原、河口三角洲后，当然也就更有动力要打通高原，联通内地。

    所以新一轮的改土归流开始，也带动了区域内的许多矿产资源等的开采价值上升，大量商人涌入，甚至朝廷的驻军都在增加，朝廷实行更高规格的流官派驻，对土酋自治的权力削弱，对他们以往那种乱来容忍更低。

    于是各地都出现了规模不小的剿匪行动，其实也就是敲打那些土人，同时也是抢夺一些重要的资源矿产等，冲突加剧，最后爆发了蔓延整个高原地区的大叛乱。

    之所以没牵涉到剑南云南以及青海陇右等地，就是在于，那些地方朝廷的控制力度更强，而康藏地区其实之前一直是半羁縻状态的，他们的利益触动是最大的，所以他们反应最激烈。

    只是现在毕竟不是贞观朝了，朝廷连丽水、滇越都拿下了几十年，还会允许康藏高原上这些蛮子们闹腾，当然是不客气的出兵。因为当时西昌镇节帅刚好病逝，西昌军一时群龙无首，加之西昌军在边镇中属于不论数量还是实力都偏弱的，因此刚开始的平叛中表现不太好，惹的滇越道的秦彦道直接联合了丽水道的吴师德，三江镇的程伯献一起出兵，迅速联手平定叛乱，杀的人头滚滚。

    事后，朝廷从安西调来了郭待封做西昌节帅。

    郭待封是个狠人，来了又杀了一通人头滚滚，然后上书朝廷，说之前改土归流不够彻底，给土人们的自治权力太大了，得收回，要全面改土归流，西昌镇将士们愿意为朝廷深化改土归流，提供武力支持。

    郭待封甚至还上了一道平藏三策。

    紫宸殿。

    东西两府联席会议，共议国政，内相翰林院大学士、计相转运使以及御史大夫也都列席，另外皇帝的内廷诸司宦官首领太监们也都在。

    左右宣徽院使、左右枢密院使、左右翰林院使、左右政事堂使等大宦官们，被尊称为太监，这个称呼来源是宣徽院二使分兼内侍监和殿中监。

    二监最早是用士人文臣为长官，被称监，或大监、太监。后来渐渐的专用宦官，也尊称太监，现在则成了对最顶级的那群宦官们的敬称。

    右仆射秦孝忠在向皇帝报告郭待封的平藏三策，其实也是老生常谈，不外乎加强整治川滇腹地边境野番地区，将腹地三边之蛮夷，收入版图，设官治理，将整个西昌连带着之前为朝廷藩属的苏毗、吐蕃、象雄甚至是泥婆罗，都要直接改土归流。

    郭待封力主把这四藩也都纳入西昌道。

    最后一策则是加强对高原的开发，先是修建几条连通整个高原，并连接剑南云南丽水滇越以及安西、信度、青海、陇右的大路，使的联系一体，同时改造高原，广兴教化、开发实业，加大对当地资源矿产的开发。

    矿产资源的大力开发，也能带动地方经济税收，甚至能带动地方百姓，也能引入更多的人口过去，有助于加强控制。

    “苏毗、吐蕃、象雄、泥婆罗四藩都纳入西昌，全部改土归流，那这个西昌道也未免太大了些，东西得有六七千里，南北也有两千里，太大了，根本管辖不过来。”

    新拜中书侍郎入政事堂的魏元忠提出异议，他早年是在西宁州任过刺史的，算是西昌道出来的官。

    很清楚的了解那片地区，蛮的很。

    虽然贞观朝起，道一级行政区划就稳固了下来，后来又常设了经略使司、观察使司、常平使司和提刑使司，分管军、政、财、法，不过道一级，四司是平行机构，甚至许多道的四司都不是设在一城。

    往往是各驻一城，有的道甚至四个司分驻四城，因此道都没有严格意义上的正式道城。

    而在后来，朝廷又正式取消了内地都督府制度，大的都督府改设为府，如并州府、扬州府、广州府、益州府等，这些升格为府的原大都督府治地，削去了许多军事职权，甚至对周边州的管控权力也大多削去。

    府只是比州高一级的区划，但依然属于道之下。

    道依然还只是个不够完整的行政级别，始终没有一个如府尹、州刺史这样的主官设立，最主要的原因就是道这一级，管辖地方太大，如果给州以上的道级设立了常设的主官，统领整个道内的各州，并衙级的四司，那权力大的惊人。

    朝廷甚至得考虑，会不会失控。

    毕竟现在道设四司，可这四司终究是各管一块，而且属于是朝廷中央有司的派出机构。

    这也是后来为何朝廷在边疆地区，把大都督改成了节度使的重要原因，边疆地区远离朝廷中枢，形势又更复杂，需要比较统一的事权。

    所以设立了节度使，相当于军区，在军事这块有很大的权力，甚至这些年还渐渐的让节度使又兼任观察使、常平使、提刑使等，就是为了让事权统一，以更高效迅捷的自治边地事务，避免事事请示中央，延误时机，效率低下。

    但朝廷在内地可不敢这样做。

    西昌不算内地，也是设了节度使的，但如果把四藩也纳入西昌，那就算节度使一人再兼四司使，也管不过来。

    “陛下，臣近来思考国朝以来的行政区划，从武德朝时设立过的行台，到总管府，再到后来的都督府，再到后来设道，设四司，甚至是设节度使，总是不断的变化调整的，目的不外乎是为了更适合当前形势，更好的为天子管理地方。”

    秦孝忠掏出一本奏章，开始献策。

    他建议在非内地腹心的沿边地区，恢复行台制度。

    武德朝的行台制度，也称行尚书台制度，这不是大唐独创，而是魏晋南北朝时兴起的一种制度，行尚书台，就是尚书省派出地方的临时机构，代行使尚书省在当地的权力。

    行尚书台长官也称尚书令，或行台尚书左右仆射，一般大行台还设有行台六部尚书，一般行台则设兵吏户等两三部行台尚书。

    由朝廷派遣宰相或是大将、亲王等出镇地方，一般是在战时，或是地方发生叛乱等特殊时期，临时设立这么一个机构，派出一位大臣坐镇，给予他足够高的权限，以更快速的处置事务。

    事平之后，往往也就裁撤了。

    当年李世民就曾任陕东道大行台尚书令，整个潼关以东的中原地区，都在李世民这位行台尚书令的控制之下，文武军政各方面事务都直接由他说了算，他就是大唐长安朝廷在陕东地区的最高代表。

    不过唐初的行台很快就废除了，之后是权力稍弱的总管府、都督府。

    现在秦孝忠提出在部份地区，设立行台，因为如今朝廷中枢是中书门下，所以行台当称为行中书门下省，简称行省。

    比如西昌道，如今形势特殊，可以设立西昌行省，由朝廷从中枢派一位宰相，或者是选派一位高级大臣，加中书侍郎或是门下侍郎衔出任行台长官。

    行高官官可以设两位，比如行省中书令和行省侍中，当然，如果觉得这样容易跟中央长官混乱，也可以改个名字，也是很简单的事。

    但是行省设立，它的权限会很高，属于中书门下派出机构，是政事堂的分支，但是可以是常设，所以不需要如唐初行台一样，从中枢调派人出去。

    而是挑选足够级别和能力的官员，组建行省衙门，道级的四司，也成为行省的下属机构，如州刺史下的六曹。

    这个行省的长官，不管是叫总督还是叫行台中书令，他与之前设立过的宣抚使、宣慰使、安抚使等这些临时性的官职不同，他是一省的正式主官，其所统领的行省，也将取代道，成为健全的一级行政区划。

    在一道之内，行省衙门就犹如一个小政事堂，其权力之集中和强势，都是前所未有的。

    秦孝忠的这行省制一出，殿中都一时安静。

    8)